——評《建筑市場管理條例(征求意見稿)》

2012年11月22日，國務院法制辦公布了《建筑市場管理條例(征求意見稿)》(下稱征求意見稿)，直指行業(yè)肢解發(fā)包、違法分包、拖欠工程款等亂象，出現(xiàn)了不少令市場鼓舞的亮點。但是，建筑市場的很多問題都有普遍性，類似肢解發(fā)包的現(xiàn)象和問題早有禁令，卻是屢禁不止；還有一些可能需要的是引導，而不是一罰了之，問題不一定在于制度的缺失，關(guān)鍵在于執(zhí)行到位與否。
      為了規(guī)范建筑市場，我國早就制定了《建筑法》和《招標投標法》及其實施條例等法律法規(guī)。例如《建筑法》規(guī)定：政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定發(fā)包單位將招標發(fā)包的建筑工程發(fā)包給指定的承包單位。又如，《招標投標法》規(guī)定：任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標。中標人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標項目，也不得將中標項目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。
      然而法規(guī)在前，建筑市場的“痼疾”卻未曾真正得到解決。住建部部長姜偉新曾指出，整頓規(guī)范建筑市場仍然是一項長期而艱巨的任務。此次出臺的征求意見稿制定了較為詳細的規(guī)則，意在規(guī)范建筑市場中肢解發(fā)包、拖欠工程款、政府干涉建設工程等問題，然而仍有缺陷和遺憾。因其初衷是為規(guī)范建筑市場秩序，卻并沒有從源頭上制定解決方案，杜絕上述問題的發(fā)生，對于監(jiān)督及執(zhí)行方面亦未有明確的規(guī)定。在此情況下，征求意見稿實施后能否發(fā)揮其應有效應成為了未知數(shù)。要根治建筑市場的亂象與問題，不能僅僅治標，“治本”才是關(guān)鍵。
      建筑工程與公共安全息息相關(guān)，因此工程項目最重要的就是質(zhì)量與安全保障。一項調(diào)查表明，絕大部分施工單位偷工減料的一個重要原因就是層層壓價。
      推行工程低價中標本意無可厚非，但由于實行過程中政策不配套、監(jiān)管不到位，從而引發(fā)了互相壓價競爭，使施工企業(yè)的利潤空間壓縮再壓縮，不但使施工企業(yè)陷入了惡性循環(huán)，還對工程質(zhì)量和安全帶來了隱患，更成為拖欠工程款及工人工資的“正當”借口。典型的買方市場，導致建筑企業(yè)競爭異常激烈，發(fā)包單位利用自己的強勢地位將壓級壓價作為降低成本的有效手段之一，承包單位為了自身的生存，便在價格上作出妥協(xié)，甚至有低于社會成本價的情況出現(xiàn)。
     《招標投標法》雖規(guī)定低于成本價的，中標無效。但實踐中，以具體投標企業(yè)的成本來認定，帶有太大的主觀性，導致很多低于成本的投標也中標了，為規(guī)避壓價問題，可就征求意見稿第十三條關(guān)于工程造價控制條款予以完善，在第二款后增加一款，“對低于成本價的認定，不以投標企業(yè)的具體成本為參考，而以社會平均成本價為準。”
此外，對于拖欠款頑癥，還可增設以下條款：(一)項目資金沒有到位的，在立項審批時，不予立項。如果審批機關(guān)違反此條給予立項的，對負責人和相關(guān)責任人予以嚴厲的行政處分，如：降級、撤職等。(二)項目資金的使用，采用監(jiān)管支付，嚴格專款專用。并且，為杜絕財政部門或銀行等出具虛假的資金到位證明，應立法嚴格處罰。
無論是針對政府、國有，還是民營、合資，一律堅持此原則，這樣才可能從源頭上解決拖欠工程款問題，對工人工資做出保障。
      造成安全質(zhì)量隱患的除層層壓價，還有一個重要的原因便是建設單位任意壓縮工期。此次征求意見稿雖對任意壓縮工期作出了嚴格規(guī)定，然而未明確合理工期。其第十五條規(guī)定“建設工程施工合同雙方當事人，應當按照國家有關(guān)規(guī)定約定工期”。但縱覽建筑行業(yè)立法，與工期相關(guān)的僅有《全國統(tǒng)一建筑安裝工程工期定額》、《全國市政工程施工工期定額管理規(guī)定》等規(guī)定。實踐中壓縮工期比比皆是，但原有規(guī)定無從著落，對工程安全危害甚大。
      對此，建議征求意見稿在第十五條關(guān)于工期規(guī)定的條款中增加一款，“省級建設主管部門應制定合理工期范圍，在評標時工期低于合理工期范圍的，應定為廢標；在合同里工期約定低于合理工期范圍的，該約定無效。”
      除了從源頭上制定解決方案，監(jiān)管也是規(guī)范建筑市場的有效手段之一。全國在建工程數(shù)量持續(xù)增長，在建筑市場繁榮的同時，也為建筑市場監(jiān)管工作帶來壓力。如2010年在建工程數(shù)量為55萬個，比“十一五”初期的28萬個增長了96%，接近翻了一番。2011年，1000萬套保障性住房在全國各地開工建設，28個城市的地鐵也在集中建設，工期緊、任務重都給建筑市場監(jiān)管工作提出了更高要求。同時，具有資質(zhì)等級以上企業(yè)總數(shù)超過10萬家，從業(yè)人員高達4300萬人，注冊執(zhí)業(yè)人員超過100萬人。面對如此龐大的各類企業(yè)和從業(yè)人員，要落實每個市場主體的法定責任，做到有法必依、違法必究，也給監(jiān)管者帶來了很大挑戰(zhàn)。
      美國采用“重獎重罰”機制，杜絕礦業(yè)安全問題，任何人發(fā)現(xiàn)安全隱患均可舉報，對違規(guī)企業(yè)處以高額罰款，罰款額的一半獎勵給舉報者。對于建筑工程領(lǐng)域，亦可借鑒美國機制，倡導全民監(jiān)督氛圍，完善監(jiān)督機制，一方面可緩解監(jiān)管部門壓力，另一方面可以進一步減少建筑行業(yè)瀆職問題的出現(xiàn)，助推領(lǐng)域健康發(fā)展。